Abrevieri folosite în cadrul articolului:
FRB – Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului
FI – Fondul de intervenție
MDLPA – Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației
UAT – Unitate Administrativ-Teritorială
MAI – Ministerul Afacerilor Interne
SGG – Secretariatul General al Guvernului
MF – Ministerul de Finanțe
FMI – Fondul monetar internațional
CCR – Curtea Constituțională
RCC – Curtea de Conturi a României
HG – Hotărâre de Guvern
OUG – Ordonanță de Urgență a Guvernului
USR – Partidul Uniunea Salvați România
Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului (FRB) reprezintă chintesența societății românești, incapabilă să iasă din ghemul de complicități, corupție instituționalizată, imoralitate politică și incompetență, niciodată vindecată de mica învârteală și ciupeală. Totul dus la nivelul de ipocrizie și impostură pe care mecanismele democratice ale votului și reprezentativității le pot oferi.
În principal, se reproșează faptul că aceste distribuiri de sume se fac preferențial, uneori în mod nejustificat și că eludează controlul parlamentar.
Cum a fost posibil acest lucru timp de 30 de ani? Răspunsul pe scurt este:
- O largă complicitate între instituțiile statului de la nivel central și local;
- Vicierea procesului legislativ în scopul disimulării deficiențelor de reglementare;
- Refuzul premeditat al puterii executive de a organiza aplicarea legii astfel încât să prevină conflictele de interese si deciziile discreționare.
SUSȚINĂTORI, CRITICI ȘI COMPLICI
Cel mai important susținător al FRB este Curtea Constituțională (CCR). Curtea are o viziune proprie asupra funcționării FRB pe care și-a cizelat-o în timp, dar care nu se regăsește decât într-o foarte mică măsură în legislația primară și deloc în activitatea Guvernului.
În primul rând, CCR susține necesitatea FRB care, în opinia sa, asigură flexibilitate bugetului de stat alături de rectificările bugetare, având rolul de a corecta dezechilibrele intervenite în cursul anului. Spre deosebire de rectificările bugetare (maxim două pe an), care presupun analiza execuției bugetare și un anumit calendar, FRB poate fi accesat oricând este nevoie. Desigur, cu condiția ca în el să fie suficienți bani.
În al doilea rând, spune CCR, FRB este o sursă legitimă de finanțare a cheltuielilor noi, nebugetate, rezultate din activitatea legislativă a parlamentului. Parlamentul, spune mai departe CCR, nu poate fi cenzurat în activitatea sa prin invocarea lipsei banilor. Desigur că Guvernul trebuie consultat și, cel puțin teoretic, ar trebui să existe o cooperare loială între cele două instituții dar, în ultimă instanță, Parlamentul face ce vrea („poate adopta orice soluţie pe care o consideră oportună şi necesară”). CCR amintește însă și de (…) „obligaţia Parlamentului de a adopta legi în mod responsabil, fără a pune în pericol obligaţiile internaţionale ale statului, securitatea juridică sau execuţia bugetară.”
În al treilea rând, spune CCR, o dată stabilit scopul alocării din fondul de rezervă, Guvernul are obligaţia de a adopta măsuri care să prevină folosirea acestor sume în alte scopuri decât cele stabilite. Presupunând, desigur, că scopul alocării a fost stabilit clar și precis.
În al patrulea rând, CCR consideră că hotărârile de guvern prin care se fac alocările din FRB nu eludează controlul parlamentar, acestea fiind, în opinia sa, acte de aplicare a legii, cu condiția ca alocările să se încadreze în previziunile bugetare.
Ca un corolar al celor de mai sus, afirmația cea mai categorică a CCR pe acest subiect este că FRB „trebuie să constituie o rezervă reală, folosită exclusiv în cazul perioadelor dificile, doar în ultimă instanță şi numai în condițiile în care au fost epuizate toate celelalte căi de finanțare ale unui/unei obiectiv/acțiuni”.
Consiliul fiscal susține și el necesitatea FRB. În ultimul raport anual publicat (http://www.consiliulfiscal.ro/RA%20CF%202020%2028%20iunie%20ora%2015.pdf) precizează:
„Oportunitatea includerii în buget a unui fond de rezervă este confirmată de literatura de specialitate privind programarea bugetară care subliniază însă totodată necesitatea identificării unui echilibru privind dimensiunea unui astfel de fond. Prin urmare, un nivel prea scăzut al fondului de rezervă ar putea fi insuficient pentru a acoperi în mod operativ cheltuielile neprevăzute, în timp ce supradimensionarea acestuia ar putea conferi o autoritate prea mare executivului în angajarea unor cheltuieli în exces, fără aprobarea Parlamentului.”
Recomandarea din ultimul raport, aferent anului 2020, este cea privind „plafonarea sumelor ce pot fi repartizate și utilizate din fondul de rezervă, ca procent din totalul cheltuielilor, un nivel mediu de 1% fiind aparent suficient pentru cheltuielile urgente, având în vedere evoluțiile din anul 2020 și anii anteriori.”
Curtea Conturi (RCC) are o abordare mai nuanțată, datorată activității Curților de conturi județene. RCC preia ca argument în rapoartele sale definiția FRB dată de către CCR.
RCC reclamă în special lipsa cadrului legal care să limiteze caracterul discreționar al alocărilor și să permită evaluarea eficienței cheltuirii banilor. Rapoartele RCC aduc și o serie de propuneri practice de îmbunătățire a procesului de alocare (introducerea Notelor de fundamentare a hotărârilor de guvern – HG, modificarea legislației primare sau implicarea prefecților în analiza necesității alocărilor).
O detaliere a observațiilor și recomandărilor poate fi găsită, spre exemplu, în Raportul privind finanțele publice locale pe anul 2008 la nivelul județului Mehedinți. Concluziile și propunerile de atunci sunt perfect valabile și în prezent: (https://www.yumpu.com/ro/document/read/31442346/raport-locale-mehedinti-curtea-de-conturi).
RCC are însă câteva derapaje care arată că nicio instituție publică nu este imună la tentația borcanului cu miere reprezentat de FRB.
Astfel, în 1994, RCC beneficia de o sumă uriașă din FRB, de aproape 3 miliarde de lei, în principal pentru cheltuieli cu materiale și servicii, fără ca Hotărârea de Guvern (HG nr.385/1994) de aprobare a alocării să justifice în vreun fel caracterul urgent și neprevăzut al acesteia. Prim-ministrul cel darnic de la acea vreme era Nicolae Văcăroiu, devenit ulterior președinte al RCC pentru perioada 2008-2017.
Ceva mai recent, în 2014 (HG nr.381/2014), RCC primea suma de 400 de mii de lei din FRB „în vederea organizării şi desfăşurării evenimentului sărbătoririi a împlinirii a 150 de ani de la înfiinţare.”
Pe de altă parte, în Raportul public pe anul 2014, RCC afirma că “prin Hotărârile de Guvern prin care au fost alocate sume de la Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului în anul 2014, pentru o mare parte din cheltuieli nu sunt îndeplinite condițiile de a fi încadrate în categoria urgente sau neprevăzute, apărute în timpul exercițiului bugetar, așa cum prevede art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.”
Societatea civilă, respectiv ONG-urile cu activitate în domeniul bunei guvernări, și-a exprimat în mai multe rânduri suspiciunile privind alocările din FRB:
Societatea Academică din România (SAR) publica în iulie 2013 un raport numit ” În atenția FMI – Nemaipomenita epopee a Fondului de Rezervă Bugetară” (http://sar.org.ro/wp-content/uploads/2014/07/SAR-Policy-Brief-65-updatat.pdf). Concluzia raportului era că FRB ar trebui eliminat cu totul, urmând ca cheltuielile urgente să fie gestionate prin Fondul de intervenție.
Raportul SAR a ajuns pe masa Fondului Monetar Internațional (FMI). Mai mult de-atât, el a fost menționat în raportul “Romania – Fiscal Transparency evaluation“, realizat de către FMI la solicitarea autorităților române și publicat în martie 2015 (https://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2015/cr1567.pdf). Documentul prezintă o evaluare a practicilor bugetare prin raportare la Codul de transparență fiscală, pus de FMI la dispoziția guvernelor.
Expert Forum – organizație neguvernamentală cu activitate îndelungată în domeniul bunei guvernări, a publicat de-a lungul timpului mai multe rapoarte referitoare la alocările din FRB și diverse programe guvernamentale (cum ar fi PNDL), sub denumirea Harta clientelismului politic https://expertforum.ro/harta-clientelism/.
Presa online, la rândul ei, a publicat numeroase articole, extrase din rapoartele RCC sau analize independente, opinia generală fiind aceea că alocările din FRB sunt discreționare și în mod vădit influențate politic.
Marele complice la frauda FRB este, desigur, Parlamentul, mai exact partidele care au controlat de-a lungul timpului activitatea instituției invocând reprezentativitatea și legitimitatea. Parlamentul este cel care a aprobat și aprobă în continuare nenumăratele derogări de la Legea nr.500/2002 privind finanțele publice și care nu-și exercită prerogativa constituțională de control asupra activității Guvernului. Nu există nicio circumstanță atenuantă care să-i justifice dezinteresul iar libertatea de decizie pe care și-o asumă Guvernul este consecința directă a acestei pasivități.
MINTE-MĂ FRUMOS
La scurt timp după publicarea în luna octombrie 2021 a HG nr.1088/2021 de aprobare a alocării din FRB a unui miliard de lei către administrațiile locale, senatorul Marius Bodea adresa Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA) și Ministerului de Finanțe (MF) două întrebări simple. Prima întrebare se referea la criteriile de alocare iar cea de-a doua la motivele pentru care comunitățile locale conduse de primari USR au fost tăiate de pe lista beneficiarilor.
În răspunsul transmis senatorului, MDLPA minte de îngheață apele: expune o procedură legislativă dubioasă bazată pe promovarea unor proiecte de hotărâri inițiate de către prefecți și se jură că s-au acordat sume tuturor UAT-urilor care au solicitat bani și DOAR în limita solicitărilor dar și că MF ar fi făcut analiza execuției bugetare a UAT-urilor în cauză:
https://www.senat.ro/PDFIntrebari/blurat%20r%2013%2010%20mariusbodea%20708%20a.pdf
MF, pe de altă parte, se spală pe mâini și susține că HG nr.1088/2021 este inițiată de către MDLPA, că nu a făcut nicio analiză a execuției bugetare, că a avizat proiectul doar din punct de vedere al existenței disponibilităților fondului și că doar MDLPA știe dedesubturile: https://www.senat.ro/PDFIntrebari/b%20r%2013%2010%20bodeamarius%20708%20b.pdf
Minciunile MDLPA se demontează ușor prin parcurgerea Notei de fundamentare a HG nr.1088/2021 (https://gov.ro/ro/guvernul/procesul-legislativ/note-de-fundamentare/nota-de-fundamentare-hg-nr-1088-06-10-2021&page=16) și a Adreselor transmise de către prefecți, care însă nu sunt preluate integral în Nota de fundamentare. Adresele sunt sub forma unor proiecte de hotărâri de guvern (!?) și cuprind sumele solicitate de către fiecare UAT în parte. Suma solicitată totală a fost de 9719075,61 mii lei (aproape 10 miliarde lei) iar suma totală alocată a fost de 1010966 mii lei, adică 10,4% din cât s-a cerut, așa după cum se poate vedea din centralizarea de mai jos:
| Județ | Sumă solicitată (mii lei) | Sumă primită (mii lei) | Procent | Județ | Sumă solicitată (mii lei) | Sumă primită (mii lei) | Procent | |
| Alba | 156542 | 36723 | 23,46% | Hunedoara | 150254 | 21493 | 14,30% | |
| Arad | 178652 | 24840 | 13,90% | Ialomița | 54570 | 10216 | 18,72% | |
| Argeș | 100012 | 15372 | 15,37% | Iași | 596312 | 20478 | 3,43% | |
| Bacau | 284779 | 20405 | 7,17% | Ilfov | 418679 | 18384 | 4,39% | |
| Bihor | 95000 | 38870 | 40,92% | Maramureș | 525478 | 22452 | 4,27% | |
| Bistrița-Năsăud | 244934 | 9797 | 4,00% | Mehedinți | 161518 | 19576 | 12,12% | |
| Botoșani | 208332 | 19629 | 9,42% | Mureș | 327240 | 42508 | 12,99% | |
| Brașov | 172403 | 12638 | 7,33% | Neamț | 330239 | 27864 | 8,44% | |
| Brăila | 57696 | 6365 | 11,03% | Olt | 220822 | 15803 | 7,16% | |
| Buzău | 171765 | 14466 | 8,42% | Prahova | 504524 | 34736 | 6,88% | |
| Caraș-Severin | 160722 | 21534 | 13,40% | Satu Mare | 146230 | 40974 | 28,02% | |
| Călărași | 125920 | 16841 | 13,37% | Sălaj | 98289 | 25756 | 26,20% | |
| Cluj | 352778 | 33213 | 9,41% | Sibiu | 221040 | 23626 | 10,69% | |
| Constanța | 484635 | 71437 | 14,74% | Suceava | 295123 | 46293 | 15,69% | |
| Covasna | 141100 | 31981 | 22,67% | Teleorman | 170256 | 27959 | 16,42% | |
| Dâmbovița | 77819 | 10147 | 13,04% | Timiș | 357042 | 29226 | 8,19% | |
| Dolj | 209255,61 | 22766 | 10,88% | Tulcea | 219394 | 14151 | 6,45% | |
| Galați | 212017 | 16601 | 7,83% | Vaslui | 260510 | 18647 | 7,16% | |
| Giurgiu | 383969 | 26394 | 6,87% | Vâlcea | 218102 | 27621 | 12,66% | |
| Gorj | 307272 | 21758 | 7,08% | Vrancea | 111869 | 13188 | 11,79% | |
| Harghita | 205982 | 38238 | 18,56% | TOTAL | 9719076 | 1010966 | 10,40% |
Pentru a afla dacă toate UAT-urile care au solicitat alocări au primit bani, conform informațiilor furnizate Parlamentului, am solicitat MDLPA Adresele complete transmise de către prefecți, adică cele care includ sumele solicitate de către fiecare UAT în parte. Suplimentar, am solicitat criteriile și algoritmul de alocare.
În Adresa transmisă de către Instituția Prefectului Timiș, comuna Dumbrăvița solicita suma de 10056 mii lei:
Primarul comunei Dumbrăvița este membru al Partidului Uniunea Salvați România (USR).
În lista anexă la HG nr.1088/2022, cuprinzând alocările aprobate din FRB pentru fiecare UAT în parte, comuna Dumbrăvița nu apare deloc. Altfel spus a primit 0 lei alocare din FRB deși a cerut 10 milioane.
Răspunsul pe care l-am primit de la MDLPA referitor la criteriile de alocare a fost identic celui transmis senatorului Marius Bodea – cum că MDLPA a dat la toți ce au cerut. În această privință putem spune că ministrul nu discriminează – minte pe toată lumea la fel.
HG nr.1088/2021 este un accident de transparență deoarece prezintă succesiunea logică a evenimentelor. Sumele solicitate, incluse în Nota de fundamentare, diferă de sumele aprobate prin HG, așa cum e de așteptat să fie. Cu siguranță însă nu este ceva care să fi fost dorit de către autoritățile centrale pentru că, nevoite fiind să explice diferențele dintre sumele solicitate și cele alocate au ajuns, după cum s-a putut vedea, să se împotmolească în cele mai penibile minciuni.
Drept urmare, scăparea/greșeala nu s-a mai repetat de atunci. În decembrie 2021, când Guvernul a decis să mai dea un miliard de lei primarilor și consiliilor județene, Nota de fundamentare a HG nr.1264/2021 nu mai include sumele solicitate (https://gov.ro/ro/guvernul/procesul-legislativ/note-de-fundamentare/nota-de-fundamentare-hg-nr-1264-17-12-2021&page=6). Din documentele obținute (cu greu) de la MDLPA reiese că sumele solicitate au fost identice cu sumele aprobate. Ca și cum primarii ar fi avut toți revelații asupra a ceea ce Guvernul intenționa să aprobe spre alocare.
Pentru a afla mai multe detalii am trimis solicitări de informații publice prefecturilor Bihor și Timiș. La Bihor – deoarece așteptam transparență și explicații cu sens la ce părea inexplicabil și fără sens. La Timiș – deoarece se repeta situația din octombrie, comuna Dumbrăvița era din nou lăsată pe dinafară.
Am întrebat prefectura Bihor dacă proiectul de hotărâre pe care l-a inițiat în luna decembrie a fost avizat. Întrebarea avea legătură cu textul inserat în Nota de fundamentare transmisă de către prefectură:
Răspunsul prefecturii Bihor;
Să recapitulăm. Prefectura Bihor întocmește o Notă de fundamentare pe care o atașează unui proiect de HG cuprinzând sumele solicitate din FRB de către UAT-urile din județ. În Notă susține că au fost obținute avizele necesare. Trimite proiectul și nota de fundamentare la MDLPA care solicită și obține avizele necesare – de fapt este vorba de unul singur, cel al MF. MDLPA susține că el nu avizează proiectele primite de la prefecți ci doar le promovează. Prefectul de Bihor are o premoniție că proiectul său va fi avizat favorabil și menționează asta într-un document, înainte ca lucrurile să se întâmple cu adevărat.
Deoarece părea neverosimil ca sumele solicitate să fie identice cu cele aprobate pentru alocare fără ca primarii să fi fost în vreun fel influențați/ghidați/instruiți/obligați (alegeți varianta pe care o considerați potrivită), am întrebat prefectura Bihor care este procedura prin care se colectează și se procesează solicitările venite de la UAT-uri pentru alocări din FRB.
Răspunsul prefecturii Bihor a fost următorul:
Să recapitulăm. Prefectura Bihor afirmă că primarii trimit voluntar niște solicitări într-un interval de timp neprecizat (cu o lună în urmă? două? trei?). La un moment dat prefectul decide că s-au strâns destule – asta e o simplă presupunere, pentru că prefectura nu a explicat cum anume se întâmplă lucrurile – și inițiază un proiect de HG pe care îl dă mai departe MDLPA. Desigur, e o simplă coincidență că TOȚI prefecții fac același lucru în același timp și că sumele solicitate nu depășesc disponibilul din FRB.
Realitatea este însă alta, așa după cum o arată, din nou, documentele care s-au întocmit la nivel central și local pentru alocarea din luna octombrie. În preambul la Nota de fundamentare a prefecturii Bihor la HG nr.1088/2021 (alocarea din luna octombrie) se menționează faptul că prefectura a răspuns unei solicitări venite de la Ministerul Afacerilor Interne (MAI):
Asta arată că procesul este unul dirijat de sus în jos și sunt motive temeinice să presupunem că el se derulează la fel tot timpul, orice ar declara autoritățile în mod public. Indică existența unei „eminențe cenușii” aflată undeva în vârful guvernului/ministerului/partidului/alianței (alegeți varianta care credeți că se potrivește) și care dă semnalul că sunt bani de dat. Nu e clar și probabil nici nu vom afla prea curând (presupunând că vom afla vreodată) dacă există vreo negociere între „eminența cenușie” și prefecți asupra alocărilor la nivel de județ dar este evident că așa se întâmplă lucrurile.
Pentru a lămuri intervenția MAI am întrebat ministerul în legătură cu adresa trimisă prefecturii Bihor (de fapt tuturor prefecturilor) în septembrie 2021.
Răspunsul MAI a fost acela că tot ce a făcut a fost să transmită în teritoriu o adresă venită din partea MDLPA :
Intervenția MAI are o explicație și anume aceea că ministerul coordonează activitatea prefecților și, în consecință, are competența de a le da ordine.
MDLPA neagă vehement, spunând că nu influențează în vreun fel procesul de alocare, că UAT-urile sunt obligate(!) să transmită prefecturilor solicitările lor, care ajung într-un final pe masa Guvernului, care ia o decizie.
Primarii nu sunt subordonați prefecților sau consiliilor județene, în consecință o obligație de felul celei menționate de către MDLPA nu este de la sine înțeleasă. În lipsa unei reglementări de vreun fel, UAT-urile au dreptul de a adresa solicitările lor oricărei instituții consideră de cuviință (spre exemplu MF).
Afirmațiile MDLPA referitoare la parcursul pe care îl au solicitările primăriilor intră în categoria folclor deoarece nu se regăsesc în vreun Ordin MDLPA sau măcar în vreo procedură. Din cele peste 290 de proceduri operaționale pe care MDLPA le are, niciuna nu se referă în mod explicit la așa zisa activitate de promovare a proiectelor de hotărâri primite de la prefecți.
MDLPA rămâne astfel datoare să explice de ce UAT-urile sunt obligate să se adreseze exclusiv prefecturilor, cum anume transformă proiectele de hotărâri primite de la prefecți într-unul singur, atașează acestuia o Notă de fundamentare care este un fel de sinteza a tuturor Notelor de fundamentare din care dispar toate explicațiile UAT-urilor pentru sumele solicitate, obține avizarea din partea MF și convinge SGG să pună ciudățenia asta pe agenda de lucru a guvernului. Pentru că, se pare, sumele uriașe transferate în acest fel din FRB către administrațiile locale nu merită un minim de rigoare metodologică care să asigure aplicarea unitară a legii și transparența. Dar cine ar îndrăzni, vreodată, să reproșeze MDLPA lipsa unei astfel de proceduri?
Să nu uităm însă de prefectura Timiș. În Nota de fundamentare comuna Dumbrăvița apare că ar fi cerut 0 lei. Am întrebat primăria dacă a solicitat sau nu alocare din FRB în luna decembrie.
Răspunsul primit a fost că primăria Dumbrăvița a cerut aceeași sumă ca la alocarea din luna octombrie, adică 10056 mii lei. Noua cerere, datată 15 decembrie, a fost transmisă în urma unei solicitări primite pe mail din partea prefecturii Timiș cu 3 minute înainte de termenul limită, așa după cum se poate vedea mai jos:
Prefectura Timiș, mai exact Compartimentul de Situații de Urgență și Ordine Publică (!) din cadrul prefecturii, a centralizat solicitările primite de la UAT-urile din județ și a transmis în aceeași zi către MDLPA proiectul de HG și Nota de fundamentare. La MDLPA documentele primesc număr de înregistrare în data de 16 decembrie.
În 17 decembrie este aprobată de către Guvern HG nr.1264/2021. Urmărind cronologia evenimentelor este evident că nimeni de la nivelul Guvernului nu ar fi avut posibilitatea să verifice în vreun fel cifrele și fundamentările transmise de către UAT-uri.
BUTAFORIA LEGISLATIVĂ
FRB este o aberație legislativă, in forma actuală a legii. E vorba de acumularea în timp a unor greșeli de reglementare, straturi peste straturi de prevederi incoerente și, posibil, neconstituționale.
Fără ca legea să o spună ca atare, FRB reprezintă o excepție în programarea bugetară. Ceva care este în buget fără a fi bugetat. Nu există nicio explicație asupra sumei inițiale din fond, aprobată prin legea bugetului de stat. Nu se știe pe baza căror elemente a fost stabilită și cum.
Alimentarea suplimentară a fondului în cursul anului este incertă, depinzând de decizia ministerelor de a anula credite bugetare din portofoliul propriu. De asemenea, transferul în FRB al creditelor bugetare anulate se poate face doar prin rectificare bugetară. Toate astea fac ca FRB să fie, în mod paradoxal, o sursă nesigură pentru gestionarea situațiilor neprevăzute, atât prin prisma sumelor alocate dar și a momentului în care acestea sunt disponibile.
În practică se pare că FRB a avut întotdeauna bani pentru ceea ce a dorit Guvernul să cheltuiască. Creditele bugetare ajunse în FRB au fost (aparent) îndestulătoare.
Fondul de intervenție (FI) este ruda săracă a FRB. Deși are o destinație precisă, FI nu funcționează independent și drept urmare nici nu apare distinct în bugetul de stat. Mai mult decât atât, legea face referire la o posibilă majorare a acestui fond, deși acesta nu este clar daca are o sumă inițială care ar putea fi majorată. De fapt, FI a fost subordonat FRB tocmai pentru a îngreuna procesul de reformare a celui din urmă.
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice
“Art. 30. – (1) În bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului.
(…)(5) În cursul exerciţiului bugetar Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului poate fi majorat de Guvern din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, în funcţie de necesităţile privind asigurarea sumelor pentru înlăturarea efectelor calamităţilor naturale.”
Această pervertire a funcționării FI duce la situații absurde, în care alocarea unei sume din FI se face simultan cu alocarea unei sume din FRB în FI, numită pompos “suplimentare”, cum se poate vedea din exemplul de mai jos:
Hotărârea de Guvern nr. 778/2021
“Art. 1. –Se aprobă alocarea sumei de 148.776 mii lei din Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2021, bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre, pentru efectuarea unor lucrări de refacere a infrastructurii locale afectate ca urmare a calamităţilor naturale produse în anul 2021.
Art. 2. -Pentru asigurarea fondurilor necesare finanţării lucrărilor prevăzute la art. 1 se suplimentează cu suma de 148.776 mii lei Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2021.”
Suprapunerea FRB peste FI este contrară recomandărilor FMI, care susține introducerea în buget a două fonduri dar care ar trebui să funcționeze independent unul de altul și sub stricta supraveghere a MF: Rezerva planificată (Planned reserve) și Rezerva de urgență (Contingency reserve).
FMI Ghidul privind Managementul cheltuielilor publice
( https://www.imf.org/external/pubs/ft/expend/guide3.htm ) :
“(…) planning reserve is a sum (usually one or two percent of total expenditure) not allocated in the guidelines, which the ministry of finance later plans to allocate to new programs, if necessary above the guidelines during budget negotiations. A contingency reserve is a reserve for in-year expenditures above appropriations for handling genuine contingencies; it should be modest in size (if too large, a bidding process from ministries may quickly set in) and thus it is unlikely it should exceed 2 or 3 percent of total expenditures.19 It should be under the control of the ministry of finance, and access should be granted by the ministry of finance only under stringent conditions.
19 Larger reserves can be justified in very specific circumstances. An example would be a plan to liquidate payment arrears, whose aggregate size is not yet clear.”
FMI recomandă de asemenea un cuantum prestabilit pentru aceste fonduri, ca procent din totalul cheltuielilor bugetare. Din acest punct de vedere FRB nu depășește procentul recomandat. Asta nu înseamnă nicidecum că sumele alocate din FRB ar avea toate o justificare reală. Mai ales că, din analiza efectuată de către Consiliul Fiscal pe parcursul mai multor ani, procentul de 1% ar fi acoperitor.
În ultimul său Raport de activitate, Consiliul fiscal prezintă sub formă de grafic un istoric al sumelor transferate în FRB (și cheltuite până la ultimul bănuț) ca procent din totalul cheltuielilor bugetare:
EXCEPȚIA EXCEPȚIEI ESTE O REGULĂ
Peste cârpăceala legislativă din Legea finanțelor publice vin o mulțime de prevederi derogatorii de la art.30 din această lege. Le putem împărți în 3 categorii:
- Derogări temporare, pe parcursul exercițiului bugetar anual, introduse fie prin Legea bugetului de stat fie prin acte normative distincte (de cele mai multe ori Ordonanțe de urgență – OUG).
- Derogări permanente care indică FRB ca sursă de finanțare a unor cheltuieli ocazionale dar nu neapărat neprevăzute.
- Derogări permanente pentru cheltuieli curente ale administrațiilor locale.
În jurisprudența sa, CCR a clarificat relația dintre regulă și excepție/derogare, precizând că „(…)Derogarea, ca procedeu al tehnicii legislative, este prevăzută de Legea nr. 24/2000, astfel că, potrivit art. 15 alin. (2) şi (3) din această lege, caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie, iar reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.”
Altfel spus, normele derogatorii pot fi considerate astfel doar în măsura în care pot fi identificate normele generale/regulile aplicabile “tuturor celorlalte cazuri”.
Dar care sunt aceste norme generale și care sunt “toate celelalte cazuri” atunci când vorbim de cheltuieli urgente sau neprevăzute?
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice
“Art. 30. (2) Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar.”
O parte din cheltuielile urgente sau neprevăzute (recunoscute ca atare de către ordonatorii de credit care ar trebui să le finanțeze) sunt acoperite din bugetele proprii ale ordonatorilor, prin schimbarea destinației inițiale a unor sume, sau din fondurile de rezervă ale acestora. Altele ajung să fie finanțate din FRB. Și mai sunt probabil unele care nu sunt finanțate deloc, guvernul alegând să le ignore.
Nu există niciun algoritm explicit și transparent prin care să putem identifica acele cheltuieli care ar putea ajunge să fie finanțate din FRB. Dacă ținem seama de recomandările CCR acest algoritm ar fi trebuit să existe deja, tocmai pentru a avea siguranța că FRB este o sursă de finanțare de ultimă instanță. În consecință nu există nicio regulă cunoscută de la care să se poată deroga.
În lipsa oricărei reguli derogările ajung, inevitabil, să fie ele în sine niște reguli. Scopul derogărilor este acela de a stabili priorități și de a forța obținerea unei decizii favorabile, respectiv alocarea de bani din FRB.
Derogările nu doar că tind să împovăreze FRB până la a-l face să semene cu un sac fără fund dar concurează și între ele. Dacă urmărim cine sunt ordonatorii de credit care le gestionează putem identifica polii de influență și de decizie din Guvern.
Dintre numeroasele derogări mai vechi sau mai noi, cea introdusă de OUG nr.83/2014 are însă și alte probleme.
După ce, pe parcursul anului 2014 a aprobat succesiv mai multe derogări de la art.30 din Legea nr.500/2002 care vizau administrațiile locale, Guvernul decide să dea lovitura decisivă și aprobă în luna decembrie OUG nr.83/2014, care prevede posibilitatea de a aloca administrațiilor locale bani din FRB oricând și pentru orice.
OUG nr.83/2014:
“Art. 29. -(1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prin hotărâre a Guvernului, pot fi alocate sume ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, pentru plata cheltuielilor curente şi de capital.”
Art.29 din OUG nr.83/2014 întră în conflict cu art.32 și 33 din Legea nr.273/2006 privind finanțele publice locale, care stabilesc mecanismele de echilibrare a bugetelor locale.
Prin raportare la Legea nr.273/2006, art.29 din OUG nr.83/2014 nu reprezintă o derogare deoarece, conform regulilor de tehnică legislativă, derogarea trebuie să fie expresă. Din acest motiv suntem într-o situație evidentă de paralelism legislativ.
Acesta poate fi rezolvat fie prin clarificarea modului în care cele două acte normative produc efecte unul prin raportare la celălalt (normă derogatorie versus normă generală), fie prin concentrarea într-o reglementare unică.
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
“Art. 16. -(1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere.
(2) În cazul existenţei unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.
(3) Se supun procesului de concentrare în reglementări unice şi reglementările din aceeaşi materie dispersate în legislaţia în vigoare.
(…)Art. 63. -Pentru instituirea unei norme derogatorii se va folosi formula “prin derogare de la…”, urmată de menţionarea reglementării de la care se derogă. Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază.”
Oricare din cele două variante ar fi obligat legiuitorul să introducă criterii și condiții suplimentare privind alocările din FRB către administrațiile locale ceea ce, desigur, nu s-a dorit niciodată.
La începutul lunii noiembrie 2021 senatorii și deputații USR depun în Parlament o propunere legislativă pentru completarea art.30 din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice și pentru abrogarea art.29 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice. Propunerea este făcută in grabă dar conține esențialul – abrogarea art.29 din OUG nr.83/2014. Consiliul Legislativ a dat aviz favorabil cu observații, criticând modificările propuse la art.30 din Legea 500/2002. Modificările în cauză vizează stabilirea unui cuantum fix al FRB de 0,5% din totalul cheltuielilor bugetare, consultarea publică și prezentarea de către Guvern a unui raport anual privind utilizarea FRB.
Proiectul este respins de Senat. Raportul de respingere al Comisiei de buget nu conține nicio motivare. La ședința comisiei nu a fost invitat niciun reprezentant al Consiliului Fiscal sau al RCC, instituțiile care au criticat constant practicile Guvernului și au cerut modificarea legislației referitoare la FRB.
La jumătatea lunii decembrie 2021 proiectul ajunge la Camera Deputaților, dar nici aici nu pare să aibă o soartă mai bună. Este trimis pentru raport la Comisia de buget și la Comisia de muncă (!?) – care ar fi trebuit să prezinte un raport comun până la sfârșitul lunii decembrie. La 4 luni după acest termen raportul încă nu există (http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=19712).
JONGLERII ADMINISTRATIVE
Nefirescul menaj în trei al actelor normative menționate mai sus – Legea nr.500/2002, OUG nr.83/2014 și Legea nr.273/2006 e pus în scenă de către MDLPA printr-un aranjament administrativ dubios, cu complicitatea MAI, a Secretariatului General al Guvernului (SGG) și a prefecturilor.
Singura preocupare a Guvernului pare a fi aceea ca solicitările de bani ale UAT-uri să ajungă la MDLPA și nu în altă parte iar procesul să fie cât mai netransparent posibil.
O parte din problema acestui aranjament este de ordin tehnic deoarece trebuie colectate și procesate mii de cereri ale UAT-urilor. Problema s-a rezolvat cu ajutorul prefecturilor. Trebuie menționat însă că prefecții nu au atribuții legate de bugetele UAT-urilor și în consecință nu au niciun drept de a analiza, de a aproba sau respinge solicitările acestora. Cu siguranță însă ei au, în mod neoficial, rolul de a filtra cererile și de a da sugestii/instrucțiuni/ordine UAT-urilor (alegeți varianta pe care o considerați potrivită). Dar pentru că tot procesul este neoficial, MDLPA ar zice spontan, cine ce să conteste?
UAT-urile întocmesc cererile de alocări din FRB sub forma unor proiecte de HG însoțite de note de fundamentare și le trimit prefecților. Rămâne în continuare de lămurit cum anume stabilesc sumele pe care le solicită astfel încât cererile lor să fie aprobate.
Uneori ordonatorii de credite sunt de-a dreptul ingenui în argumentația lor, cum este cazul primarului din Sângeorz-Băi care precizează într-una din solicitările sale din 2021 că are nevoie de 2487 mii lei dar decide(!) ca Guvernul să-i dea numai 1000 de mii lei, pentru că știe că în FRB nu sunt prea mulți bani.
Ca să evite situațiile dificile în care ar trebui să explice în mod concret câți bani au dat fiecărei UAT și cum a fost asigurată echitatea acestor distribuiri, MDLPA a inventat povestea cum că sunt aprobate toate sumele solicitate de către UAT-uri. În acest fel aruncă pisica înapoi în curtea ordonatorilor de credit, care de cele mai multe ori tac. Pentru că toată lumea știe că banii vin doar dacă te conformezi regulilor, scrise sau (mai ales) nescrise.
Mai departe MDLPA trebuie să găsească un inițiator abilitat prin lege pentru a iniția proiectul de HG privind alocarea de bani din FRB. MDLPA a găsit soluția aparent cea mai simplă și la îndemână: inițierea proiectelor de HG să se facă de către prefecți în temeiul HG nr.561/2009.
Schema pare perfectă: prefecții colectează cererile, le consolidează după reguli doar de ei știute (toate acestea întâmplându-se înafara procedurii legislative propriu-zise) și înaintează fiecare proiecte de HG către MDLPA. În cazul unei “campanii” de finanțare cum a fost cea din decembrie 2021 rezultă 42 de proiecte care trebuie să intre în același timp în procedura de aprobare prevăzută de HG nr.561/2009.
Există însă 2 probleme.
Prima este legată de condițiile în care prefecții pot iniția proiecte de HG. Conform art.1 din HG nr.561/2009 pot face asta doar pentru documente de politici publice sau acte normative.
Hotărârea nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării
„Art.1 Au dreptul să inițieze proiecte de documente de poitici publice și proiecte de acte normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, conform atribuțiilor și domeniului lor de activitate, următoarele autorități publice:
(…) c) prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, potrivit legii, prin Ministerul Administrației și Internelor.”
Proiectele de HG privind alocările din FRB nu sunt însă acte normative ci acte administrative unilaterale, deci temeiul legal invocat de către MDLPA nu este valid.
Deoarece nu au atribuții prevăzute explicit în lege, prefecții nu pot iniția acte administrative care să aibă ca obiect alocarea de fonduri din FRB către administrațiile locale în scopul echilibrării bugetelor locale.
A doua problemă o reprezintă relația dintre prefecți și MDLPA, care permite MDLPA să preia proiectele de HG de la prefecți, să le consolideze într-un singur proiect pe care să îl introducă în circuitul legislativ asemenea unui inițiator.
MDLPA numește acțiunea de mai sus ca fiind „promovare”, făcând, din nou, trimitere la prevederile art.1 din HG nr.561/2009. Ceea ce spune legea în această privință este că prefecții nu parcurg procedura legislativă în mod direct (ca oricare alt inițiator de acte normative) ci prin intermediul ministerului coordonator (care în 2009 se numea Ministerul Administrației și Internelor iar în prezent Ministerul Afacerilor Interne).
Proiectele de HG nu ajung însă la MAI ci la MDLPA, acesta din urmă susținând că are dreptul de a le promova (în traducere de a le introduce în circuitul legislativ) sub forma unui proiect de HG unic. MDLPA își întemeiază afirmațiile pe o prevedere din actul normativ de organizare și funcționare a ministerului, HG nr.477/2020:
“Art. 5 o) (MDLPA) promovează proiectele de acte normative înaintate de către autorităţile publice prevăzute la art. 1 lit. c) (n.n. prefecții) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, cu modificările ulterioare;(…)”
Această nouă „atribuție” a fost introdusă pentru prima oară prin HG nr.51/2018 de către Guvernul Dăncilă. Este o recunoaștere oficială a relației dintre MDLPA și prefecți care a început cu mai mult timp în urmă, o dată cu apariția OUG nr.96/2012, când cuvântul „Administrație” a dispărut din titulatura MAI (deși acronimul a rămas neschimbat) și a trecut în titulatura Ministerului Dezvoltării.
Într-una din deciziile sale, CCR ia în zeflemea termenul de „promovare” folosit în Legea nr.69/2010 privind responsabilitatea fiscal-bugetară, precizând că o astfel de acțiune nu face parte din procedura legislativă, așa cum este ea definită în Constituție. Un motiv destul de bun ca să ne întrebăm de ce ar trebui să acceptăm “promovarea” ca parte a procedurii legislative de la nivelul Guvernului.
Dincolo de problema de principiu, există una cât se poate de practică. HG nr.477/2020 nu dă o definiție a activității de promovare. În lipsa acesteia, activitatea de “promovare” poate însemna orice, mai puțin dreptul MDLPA de a introduce în circuitul de aprobare la nivelul Guvernului a unui proiect de HG care nu este inițiat de către minister. Pentru asta termenul de promovare ar fi trebuit să se regăsească explicit în cuprinsul HG nr.561/2009, ca parte o procedurii legislative.
În mod normal am putea afla mai multe din Regulamentele celor două ministere cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice, termenele şi circulaţia proiectelor de acte normative în cadrul sferei lor de competenţă, care ar trebui să existe conform prevederilor Legii nr.24/2000 și care, fiind acte de aplicare a legii, ar trebui publicate în Monitorul Oficial sau, măcar, publicate pe pagina de internet a fiecărei instituții.
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
“Art. 84.Parlamentul, Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale stabilesc, în aplicarea normelor de tehnică legislativă prevăzute în prezenta lege, regulamente proprii cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice, termenele şi circulaţia proiectelor de acte normative în cadrul sferei lor de competenţă.”
MAI are un astfel de Regulament care datează din 2003 și este doar în format hârtie, astfel că am obținut o copie tot pe hârtie. În el nu există nicio referire la introducerea în circuitul legislativ a unor proiecte de HG inițiate de către prefecți. Asta pentru că HG nr.561/2009 este un act normativ ulterior iar Regulamentul MAI nu a fost niciodată actualizat din 2003 până în prezent.
Regulamentul poate fi găsit aici: https://bbexpert.ro/ordinul-mai-nr-533-2003/
MDLPA a refuzat să transmită Regulamentul susținând că are în schimb o Procedură de sistem dar care nu este publică (nu este în lista de documente publice) și care este, în plus, protejată de drepturi de autor (!).
Deși problemele de legalitate sunt evidente, Secretariatul General al Guvernului (SGG) închide ochii și acceptă să pună pe Agenda de lucru a Guvernului un document care nu are, conform legii, un inițiator. E al tuturor și al nimănui.
DOUĂ PAIE LA TREI MĂGARI
Primarii USR au acuzat Guvernul de discriminare pentru că a refuzat să aloce bani din FRB unor comunități locale deși acestea au solicitat fonduri la fel ca toate celelalte.
Rezolvarea unei situații discriminatorii este acordarea de drepturi și celor care sunt discriminați.
Doar că nu ne aflăm într-o situație de discriminare pentru simplul motiv că nu există garanții privind alocările din FRB. La modul general, administrațiile locale nu sunt îndreptățite la primirea unor bani din FRB pentru echilibrarea bugetelor locale atâta vreme cât există deja mecanisme de echilibrare prevăzute în Legea nr.273/2006. Altfel spus, sumele primite de către UAT-uri din FRB sunt de fapt niște privilegii.
Rezolvarea unui privilegiu presupune anularea lui. Deci soluția corectă de rezolvare a inechităților generate de HG nr.1088/2021 sau de HG nr.1264/2021 ar fi fost anularea acestora la solicitarea unei persoane interesate și, eventual, invocarea unei excepții de neconstituționalitate a OUG nr.83/2014 pe motiv că permite instituirea unor privilegii.
O astfel de acțiune inițiată de către un politican ar fi echivalat cu o sinucidere politică deoarece o posibilă anulare ar fi afectat toate comunitățile locale care au primit bani.
USR a ales cealaltă cale, aceea de a cere abrogarea art.29 din OUG nr.83/2014. Deși propunerea este corectă și necesară, mecanismul “democratic” din Parlament permite respingerea acesteia sau amânarea deciziei pe termen nedeterminat, fără ca o dezbatere reală să aibă loc. Consultarea publică la nivelul camerelor Parlamentului este practic inexistentă.
Liliana Bolan
Analist legislativ