CNPP SE ASCUNDE ÎN VĂZUL TUTUROR

 

Casa Națională de Pensii Publice – CNPP a emis în ultimii 10 ani câteva sute de norme în aplicarea legilor care reglementează pensiile ( de toate felurile) și alte drepturi de asigurări sociale. Dintre acestea au fost publicate în Monitorul Oficial doar câteva.

Despre restul știm oarecum că există, fiind prezentate la modul general în rapoartele anuale de activitate. În anul 2020 CNPP a emis 80 de norme care au vizat, printre altele:

• Actualizarea pensiilor de serviciu ale magistraților;
• Aplicarea prevederilor OUG nr.55/2020, OUG nr.32/2020, Legii nr.117/2020, Legii nr.169/2020, Legii nr.163/2020, Legii nr.232/2020, OUG nr.10/2020, OUG nr.99/2020, OUG nr.108/2020, Legii nr.188/2020, Legii nr.195/2020, Legii nr.289/2020;
• Recuperarea prejudiciului creat ca urmare a anulării certificatelor emise în baza Legii nr.341/2004;
• Adoptarea unor măsuri în domeniul asigurării unor categorii de persoane în sistemul public de pensii;
• Exceptarea de la plata contribuției de asigurări de sănătate a persoanelor beneficiare de indemnizații în temeiul Legii nr.341/2004;
• Stabilirea unei proceduri unitare în ceea ce privește declarațiile solicitate la depunerea dosarului de pensie;
• Verificarea eligibilității în vederea acordării pensiei pentru limită de vârstă conform art.58 din Legea nr.263/2010, în contextul deciziei CCR nr.632/2018;
• Valorificarea adeverințelor emise în baza art.20 din OUG nr.59/2000 privind statutul personalului silvic, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr.243/2019;
• Solicitările transmise Ministerului Educației și Cercetării cu privire la modul de organizare a studiilor urmate în străinătate, necesare în vederea acordării pensiei de urmaș;
• Stabilirea unei proceduri unitare de lucru privind comunicarea deciziei de pensie și restituirea carnetului de muncă;
• Verificarea eligibilității la acordarea pensiei anticipate parțiale în baza prevederilor art.65 alin(5) din Legea nr.263/2010;
• Asigurarea transparenței în procesul de modificare a drepturilor de pensie – motivare decizii revizuire recalculare;
• Aprobarea modelelor de cereri privind stabilirea pensiei de serviciu/indemnizații reglementate de legi cu caracter special.

Există indicii temeinice că multe dintre aceste norme, aprobate prin ordin al președintelui CNPP și bine ascunse de public, sunt acte administrative cu caracter normativ, care ar fi trebuit să-și găsească de mult calea către Monitorul Oficial, astfel încât să fie asigurată opozabilitatea prevederilor adoptate.

Este cazul, spre exemplu,  al ordinelor președintelui CNPP dar nepublicate în Monitorul oficial, prin care sunt aprobate formatul și instrucțiunile de completare a actelor administrative întocmite în temeiul Legii nr.263/2010 privind sistemul public de pensii, cum ar fi deciziile de pensionare, deciziile de revizuire sau deciziile de recuperare a sumelor încasate necuvenit (titlurile executorii).

 

…CĂ DACĂ N-AR FI NU S-AR POVESTI

CNPP refuză să recunoască activitatea normativă pe care o desfășoară. Argumentul instituției este acela că instituția nu are competență legislativă ba, mai mult de-atât, nu are nici drept de inițiativă legislativă.

Acesta este răspunsul oficial pe care l-am primit la o solicitare de informații publice ca motivare pentru refuzul de a transmite documentele solicitate:

În traducere, CNPP spune că normele pe care le emite nu au cum să fie acte normative, că dacă ar fi e ca și cum ai spune că are competență legislativă, ceea ce nu are, deci doar ni se pare că acele acte administrative ar avea caracter normativ așa că nu vi le dăm și ia vedeți-vă voi de treaba voastră.

Caracterul normativ al unui act administrativ nu este dat însă de competența legislativă a emitentului. Din acest motiv ceea ce trebuie stabilit este dacă CNPP emite, legal sau nu, acte administrative cu caracter normativ care, conform prevederilor art.11 din Legea nr.24/2000 privind tehnica legislativă, ar fi trebuit publicate în Monitorul Oficial pentru a intra in vigoare.

În această privință instanța de judecată s-a pronunțat deja. Prin Sentința civilă nr.166 din 24.11.2014 a Curții de Apel Brașov, publicată în Monitorul Oficial nr.785 din 21.10.2015, instanța a decis anularea, la solicitarea mai multor reclamanți, a Ordinelor emise de președintele CNPP cu nr.991/2011 și nr.671/2010. Aceste ordine nu erau publicate în Monitorul Oficial.

În cursul procesului, CNPP a susținut, în legătură cu Ordinul nr.671/2010 că nu este act normativ și că prin ordinul respectiv doar s-au aprobat modelele deciziilor de recalculare a pensiilor de serviciu, fără a se aduce atingere modului de calcul al drepturilor.

În mod similar, CNPP a susținut în legătură cu Ordinul nr.991/2011 că nu este act normativ și că prin ordinul respectiv doar s-au aprobat modelele deciziilor de revizuire a pensiilor pentru limită de vârstă.

Pe de altă parte, motivarea Curții privind anularea celor două ordine este următoarea:

„Esenţial deci pentru dezlegarea acestui litigiu este de a stabili natura juridică a acestor ordine, dacă sunt acte administrative cu caracter individual sau au caracter normativ.

    Pentru a avea caracter individual este necesar ca acest act să se identifice manifestarea de voinţă a emitentului în sensul de a crea, modifica, desfiinţa drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unui sau unor persoane dinainte determinate.

    Pentru a avea un caracter normativ este necesar ca actul să cuprindă reglementări de principiu cu caracter obligatoriu, formulate în abstract, acesta aplicându-se unui număr nedeterminat de persoane.

    Examinând cuprinsul anexelor celor două ordine se constată că modelul de decizii este structurat în felul următor: numele şi prenumele titularului, CNP-ul şi datele personale ale acestuia, tipul de pensie şi cuantumul ei, data de la care se va face plata drepturilor şi adresa, în cazul în care există diferenţe de pensie, se stabileşte data până la care se va face plata, datele care au condus la stabilirea dreptului de pensie privind vârsta standard de pensionare şi stagiul de cotizare, numărul de puncte realizate, valoarea punctului de pensie. În cazul pensiei de urmaş se menţionează datele susţinătorului, ale urmaşilor.

    Rezultă deci că aceste acte cuprind norme de executare a legilor şi hotărârilor de Guvern, preluând caracteristicile acestora, generalitatea şi gradul înalt de abstractizare.

    Caracterul mai mult sau mai puţin extins al acestor trăsături are efect doar cu privire la sfera de aplicare, fără a transforma aceste ordine în acte cu caracter individual.

    Fiind stabilit astfel caracterul normativ al acestor ordine se constată că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României este un viciu de nelegalitate şi atrage sancţiunea anulării lor, fiind încălcate dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 24/2000.

    Statul, prin instituţiile sale, nu poate guverna prin acte normative nepublicate în Monitorul Oficial al României, întrucât ar fi înfrânte principiile fundamentale ale statului de drept, care îşi exercită puterea în conformitate cu legea.

(…) Conform art. 9 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 118/2012, se stabileşte că “ordinele şi deciziile cu caracter normativ ale preşedintelui CNPP se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I”.

Ce a făcut CNPP în urma acestei decizii a instanței? Și-a văzut de treburi ca și cum nimic nu s-ar fi întâmplat. Pentru că, nu-i așa, CNPP știe mai bine, paternalismul de sorginte comunistă și aroganța instituțională fiind definitorii pentru activitatea acestei instituții.

 

DE CÂȚI MĂTURĂTORI E NEVOIE PENTRU A ASCUNDE GUNOIUL SUB PREȘ?

Activitatea normativă subterană a CNPP nu ar fi posibilă fără complicitatea generoasă a mai multor structuri ale statului (de drept): serviciul de audit intern, Consiliul de administrație, Ministerul muncii, Curtea de Conturi.

Toate aceste structuri se ascund confortabil în spatele discursului mincinos al CNPP, care își promovează activitatea normativă ca fiind una de îndrumare metodologică adresată  caselor teritoriale, în contextul gestiunii sistemului de pensii.

CNPP mimează buna credință și legalitatea sub privirea îngăduitoare a instituțiilor cu atribuții de supraveghere și control.

Mormanul de gunoi ascuns sub preș produce și niște praf (în ochi) pe care îl găsim în secțiunea de „Întrebări și răspunsuri” de pe pagina instituției, unde persoanele interesate găsesc fragmente de informații care dau o aparență de legalitate activității CNPP.

Cele mai multe abuzuri în relația autoritate publică – contribuabil au loc sub umbrela așa-numitei îndrumări metodologice, pe care o găsim promovată peste tot în serviciile publice deconcentrate (inspectorate de muncă sau pentru situații de urgență, case de pensii, agenții de șomaj sau de administrare fiscală, case  de sănătate, direcții de sănătate publică, etc)  și legitimată prin regulamentul de organizare și funcționare al unității centrale. Abuzurile sunt consecința directă a caracterului secret al acestor norme „interne de aplicare unitară” a legii, care sunt comunicate celor interesați în mod  fragmentar și distorsionat, iar uneori în regim de exclusivitate. Aceste norme sunt, de asemenea, greu de contestat, deoarece necesită în prealabil să fie identificate în mod precis.

În mod particular Consiliul de administrație (CA) al CNPP apare ca o excrescență birocratică inutilă, acesta nereușind să garanteze legalitatea activităților CNPP și accesul asiguraților la informațiile esențiale. Nici nu sunt semne că ar fi încercat. Și asta în condițiile în care CA-ul are în compunerea sa reprezentanți ai sindicatelor (Cartel Alfa, Meridian, CSDR, BNS, CNSRL Frăția), patronatelor (PNR, CNIPMMR, UGIR, Concordia) și ai organizațiilor de pensionari (UGPR, FNPR, Federația Unirea).

Structura actuală și membrii CA-ului se pot vedea pe pagina CNPP: https://www.cnpp.ro/consiliul-de-administratie

 

AISBERGUL CARE NE  SCUFUNDĂ PE TOȚI

Interacțiunea cu instituțiile statului ne face să ne simțim nesiguri și vulnerabili.

CNPP este un aisberg instituțional amenințător. Plutește trufaș în oceanul de ignoranță și indiferență al opiniei publice și poate trimite la fund pe oricine întră în coliziune cu el, neprevenit și nepregătit.

În mod deliberat CNPP blochează mecanismul democratic al consultării publice prevăzut de Legea nr.52/2003 privind transparența decizională și scapă oricărui control de conformitate.

Acțiunea de anulare în contencios a actelor normative emise de către CNPP dar nepublicate presupune pe de o parte să ai cunoștință de ele și să le poți dovedi (conform art.252 din Codul de procedură civilă) iar pe de altă parte să existe un interes legitim, legat de solicitarea unui drept de asigurări sociale (spre exemplu a pensiei).

Dubla condiționare reduce semnificativ probabilitatea unei acțiuni individuale care să dărâme sistemul. Oamenii sunt interesați să-și rezolve probleme concrete, adică este mai probabil că vor contesta un calcul de pensie și nu modul în care a fost emisă decizia de pensionare. Mai probabilă ar putea fi, în schimb, o acțiune în anulare a unui titlu executoriu, având ca temei nelegalitatea modului în care a fost emis.

Sistemul a fost învins o dată, așa cum am arătat mai sus. Contextul era unul special deoarece cazul ajuns în instanță viza pensiile de serviciu. Schimbarea ulterioară a cadrului legal privind aceste pensii a făcut ca impactul deciziei instanței să rămână unul relativ minor. Este însă un caz de referință și arată calea de urmat pentru acel David care ar dori să-l învingă pe Goliath.

Altfel, sistemul rămâne așa cum e, în așteptarea unei intervenții miraculoase din partea unei autorități a statului, oricare ar putea fi aceea.

 

NOI NU, NICIODATĂ!

Până să finalizăm acest articol am primit răspunsul CNPP la plângerea administrativă prin care solicitam, încă o dată, să primim toate normele de aplicare a Legii nr.263/2010, aprobate prin ordine ale președintelui CNPP. Solicitarea noastră nu a făcut nicio referire la ‚act normativ’ sau ‚Monitorul Oficial’ dar chiar și așa solicitarea noastră a fost, din nou, respinsă.

Răspunsul a fost același Noi NU, niciodată:

Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă  contrazice însă declarațiile CNPP:

Art. 11. – (1) În vederea intrării lor în vigoare (…) ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Am primit un bonus la refuzul instituției de a furniza informații publice, nu mai putem accesa pagina sa de internet de pe dispozitivele de pe care o făceam de obicei:

“ERA PE CÂND NU S-A ZĂRIT / AZI O VEDEM ȘI NU E”

Am identificat, solicitat și primit  până acum 5 ordine care, după părerea noastră, îndeplinesc condițiile pentru a fi considerate acte administrative cu caracter normativ. Este posibil ca unele dintre ele să fi fost deja înlocuite cu alte ordine mai recente (există astfel de indicii):

1. Ordinul nr.59/2014 privind aprobarea Procedurii tehnice de transformare a zilelor lucrătoare în zile calendaristice, în vederea determinării stagiului de cotizare realizat de asigurații sistemului public de pensii;
2. Ordinul nr.2212/2018 pentru aprobarea formularului Deciziei privind recuperarea sumelor încasate necuvenit cu titlu de prestații de asigurări sociale/alte drepturi prevăzute de legi speciale;
3. Ordinul nr.2246/2018 pentru aprobarea formularului Deciziei privind aplicarea prevederilor art.169²;
4. Ordinul nr.2280/2018 privind aprobarea procedurii de transfer al dosarelor de pensie;
5. Ordinul nr.2348/2018 privind aprobarea procedurii de lucru privind identificarea și soluționarea cazurilor de incompatibilitate a prestațiilor de asigurări sociale cu veniturile din declarațiile nominale de asigurare.

Dacă până acum nu aveam cunoștință despre aceste acte –  deși produceau efecte, acum, că am aflat, ar putea fi considerate ca inexistente – aceasta fiind sancțiunea dată de justiție în cazul actelor normative nepublicate conform legii. Este ceea ce dorim să se întâmple cu toate ordinele emise de către CNPP și care ar fi trebuit să vadă lumina monitorului oficial.

CNPP are drept de inițiativă legislativă în temeiul articolului nr.183 din Legea nr.263/2010:

În aplicarea prezentei legi, CNPP poate emite norme, aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Legea nr.263/2010 acordă în mod expres CNPP competență legislativă pentru emiterea a două ordine, niciunul din ele nu este publicat în acest moment în Monitorul oficial:

Art. 112. – Procedurile referitoare la efectuarea operaţiunilor de plată a drepturilor băneşti se aprobă prin ordin al preşedintelui CNPP.

Art. 122 (5) Criteriile pe baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear, precum şi nivelul contribuţiei băneşti individuale a asiguraţilor şi a pensionarilor se aprobă anual, prin ordin al preşedintelui CNPP.

Guvernul, la rândul lui, acordă competență legislativă CNPP pentru a emite ordine conform art.34 și art.140 din HG nr.257/2011 privind aprobarea normelor de aplicare a Legii nr.263/2010:

Art. 34. – (1) Stagiul de cotizare se determină şi se exprimă în zile calendaristice.

   (2) Modalitatea tehnică de transformare a zilelor lucrătoare în zile calendaristice, în vederea determinării stagiului de cotizare realizat, se face potrivit procedurii aprobate prin ordin al preşedintelui Casei Naţionale de Pensii Publice, denumită în continuare CNPP.

Art. 140. – Formularele de decizii utilizate în activitatea de acordare a prestaţiilor vor fi aprobate prin ordin al preşedintelui CNPP.

Dacă, așa după cum susține vehement CNPP, ar fi fost emise doar niște simple norme interne, delegarea de competență acordată de către guvern la art. 34 și art.140 nu ar fi fost necesară iar emiterea ordinelor s-ar fi putut face doar în temeiul art.9 din HG nr.118/2012 de aprobare a Statutului CNPP.

Prin raportare la lege, doctrină și jurisprudență, actele administrative ale CNPP care conţin reglementări cu caracter general, impersonale și care produc efecte erga omnes pot fi încadrate în categoria actelor normative. Legalitatea acestora depinde, mai departe, de îndeplinirea condițiilor legate de competența legislativă a emitentului, de respectarea limitelor de reglementare specifice actelor normative subsecvente și, evident, de publicarea în Monitorul oficial.

Vom continua să solicităm și alte ordine emise de către CNPP pentru a verifica în ce măsură pot fi incluse în categoria actelor normative.

Am adresat deja întrebări Ministerului muncii și Secretariatului general al guvernului pentru a lămuri în ce măsură au cunoștință și susțin activitatea normativă a CNPP.

Puteți consulta informațiile publice aici:

https://bbexpert.ro/category/info-publice/

 

Liliana Bolan

Analist legislativ